Stellungnahme
zum Entwurf eines Gesetzes zur Einführung einer strategischen
Umweltprüfung und zur Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG (SUPG)
(Stand des Entwurfs:
17.05.2004)
Als Vertreter des BBU gab Herr Oliver
Kalusch folgende Stellungnahme ab:
Die Änderung des UVPG ist hinsichtlich
der nachstehenden aufgeführten Aspekte in sachlicher Hinsicht
unzureichend. Der Gesetzentwurf in der vorliegenden Form wird daher
abgelehnt.
Die folgende Stellungnahme umfasst in der
Regel nur die Vorschriften des UVPG, deren Gegenstand die Einführung
der Strategischen Umweltprüfung (SUP) ist. Die Erörterung
notwendiger inhaltlicher Änderungen von Regelungen über
die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) kann an dieser
Stelle nicht erfolgen.
Soweit im Folgenden Vorschläge über
die gemäß der Richtlinie 2001/42/EG über die Prüfung
der Umwelteinwirkungen bestimmter Pläne und Programme zwingend
umzusetzenden Bestimmungen hinausgehen, ist deren rechtliche Verankerung
insbesondere auf der Grundlage von Art. 176 EGV möglich.
I. Umsetzungszeitpunkt
Gemäß Art. 13 Abs. 1 RL 2001/42/EG
ist die Richtlinie vor dem 21.7.2004 umzusetzen. Es ist nicht nachvollziehbar,
dass sich der Umsetzungsprozess bisher noch in einem relativ frühen
Stadium befindet. Es ist insbesondere zu befürchten, dass der
vorgeschriebene Umsetzungszeitpunkt nicht eingehalten werden kann.
Das BMU und die Bundesregierung sollten im
Hinblick auf die zukünftige Umsetzung europäischer Richtlinien
zum Schutz der Umwelt Strukturen schaffen, die erstens eine rechtzeitige
Umsetzung gewährleisten und zweitens eine im Vergleich mit
anderen Anhörungen verkürzte Frist zur Stellungnahme für
die beteiligten Kreise (die in diesem Fall zu bemängeln ist)
ausschließen.
II. Grundsätzliche SUP-Pflicht für
Pläne oder Programme
Alle Pläne oder Programme, die Grundlage
oder Voraussetzung staatlichen Handelns sind, sollten grundsätzlich
eine SUP-Pflicht unterliegen. Dies ergibt sich aus der überragenden
Bedeutung des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen insbesondere
für zukünftige Generationen sowie dem Charakter des Umweltschutzes
als Querschnittsaufgabe. Eine derartige umfassende Prüfungspflicht
sieht das Änderungsgesetz leider nicht vor.
Sachlich nicht gerechtfertigt ist bei dem
vorliegenden Gesetzentwurf insbesondere die Unterscheidung zwischen
Plänen und Programmen, zu deren Ausarbeitung, Annahme oder
Änderung eine Behörde durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften
verpflichtet ist (§ 2 Abs. 5 S. 1 UVPG) und fakultativen Plänen.
Nur erstere sollen nach dem Willen des Gesetzgebers unter den Plan-
und Programmbegriff des UVPG fallen. Da es hinsichtlich der Umweltrelevanz
jedoch nicht auf die Verpflichtung oder das freiwillige Handeln
einer Behörde ankommt, ist diese unterschiedliche Behandlung
zu streichen. An die Stelle der differenten Rechtsfolgen sollten
die Rechtsfolgen, die für obligatorische Pläne und Programme
gelten, treten..
Zudem sind die sachlichen Ausnahmen vom Geltungsbereich
des Gesetzes gemäß § 2 Abs. 5 S. 2 UVPG, die Pläne
und Programme betreffen, die
- ausschließlich den Zielen der Verteidigung
oder des Katastrophenschutzes dienen oder
- Finanz- und Haushaltspläne oder -programme
darstellen,
zu streichen, da auch von diesen Plänen
erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt ausgehen können.
III. Begriffsbestimmungen
Die in § 2 UVPG aufgeführten Begriffe
sollten klarer oder in inhaltlich anderer Form definiert werden.
1. Pläne und Programme (§ 2 Abs.
5 UVPG)
Gemäß § 2 Abs. 4 UVPG ist die
SUP ein unselbständiger Teil behördlicher Verfahren zur
Aufstellung oder Änderung von Plänen und Programmen, die
von einer Behörde, einer Regierung oder im Wege eines Gesetzgebungsverfahrens
angenommen werden.
Gemäß § 2 Abs. 5 S. 1 UVPG sind
Pläne und Programme i. S. d. UVPG bundesrechtlich vorgesehene
Pläne und Programme, zu deren Ausarbeitung, Annahme
oder Änderung eine Behörde durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften
verpflichtet ist.
Damit wird der Begriff "Pläne und
Programme" durch den Begriff "Pläne und Programme"
definiert und ist mithin selbstbezüglich. Dies führt dazu,
dass dieser Begriff undefiniert bleibt. § 2 Abs. 5 UVPG sollte im
Interesse der Rechtsklarheit eine eindeutige Legaldefinition dieses
zentralen Terminus beinhalten. Auch wenn sich bei Art. 2 lit. a
RL 2001/42/EG das gleiche Problem stellt, kann dies das Defizit
nicht begründen, sondern macht vielmehr die Notwendigkeit der
nationalen Konkretisierung deutlich.
2. Die Annahme (§ 2 Abs. 4 S. 1 UVPG)
Selbst wenn der Begriff "Pläne
und Programme" eindeutig legaldefiniert wäre, wäre
nicht geklärt, welche Pläne und Programme unter den Anwendungsbereich
des UVPG fallen würden. Denn der Begriff der "Annahme"
hat weder auf der europäischen noch der nationalen Ebene eine
hinreichende Konkretisierung erfahren.
So findet sich in der Begründung zur
Änderung des UVPG zwar der Satz: "Einbezogen sind auch
Pläne und Programme, die zunächst von Privaten entworfen,
dann aber von einer Behörde angenommen werden". Hierbei
ist jedoch fraglich, ob es bei der Annahme durch die Behörde
eines förmlichen (Verwaltungs-)Aktes bedarf oder ob eine rein
faktische und inhaltliche Übernahme des Planes, der Voraussetzung
von nachfolgenden Verwaltungsakten ist, ausreichend ist. Im Interesse
eines effektiven Umweltschutzes sollte ein weiter Annahmebegriff
gewählt und rechtlich festgesetzt werden.
3. Der Öffentlichkeitsbegriff (§
2 Abs. 6 UVPG)
Der Begriff der Öffentlichkeit i. S.
d. § 2 Abs. 6 S. 1 UVPG ist weit gewählt und daher sachgerecht.
Allerdings tritt an die Stelle der Beteiligung
der "Öffentlichkeit" in einzelnen Regelungen des
UVPG die Beteiligung der "betroffenen Öffentlichkeit".
Eine derartige Einschränkung ist im Interesse eines breiten
demokratischen und partizipativen Prozesses abzulehnen. Der Begriff
der "betroffenen Öffentlichkeit" (§ 2 Abs. 6 S. 2
UVPG) sollte daher gestrichen und im Gesetzestext durchgehend durch
den der "Öffentlichkeit" ersetzt werden.
Auch wenn der Begriff der "betroffenen
Öffentlichkeit" beibehalten würde, sollte dessen
Legaldefinition inhaltlich geändert werden. So gehören
zur betroffenen Öffentlichkeit nur (natürliche oder juristische)
"Personen". Nicht von diesem Begriff umfasst wären
"sonstige Vereinigungen", die in § 2 Abs. 6 S. 1 UVPG
noch erfasst sind. Hierzu können insbesondere viele BürgerInneninitiativen
zählen. Wenn von Betroffenen Organisationsformen, die nicht
juristische Personen sind, zur Verfolgung ihrer ökologischen
Ziele gewählt werden, sollte dies seitens des Bundesgesetzgebers
im Interesse der Bürgernähe und der Förderung umweltpolitischen
Engagements akzeptiert und respektiert werden. Daher sollte der
Begriff "jede Person" in § 2 Abs. 6 S. 2 HS. 1 UVPG durch
"jede Person oder Personenvereinigung" ersetzt werden.
Konsequenterweise sollte daher auch die Bezugnahme auf den "satzungsmäßigen
Aufgabenbereich" in § 2 Abs. 6 S. 2 HS. 2 UVPG durch den Verweis
auf den "selbstgesetzten Aufgabenbereich" ersetzt werden.
4. Geringfügige Änderung von
Plänen und Programmen sowie die Nutzung kleiner Gebiete auf
lokaler Gebiete (§ 14d UVPG)
Gemäß § 14d Abs. 1 S. 1 Alt. 1
UVPG ist bei einer geringfügigen Änderung eines Plans
oder Programms oder bei der Festlegung der Nutzung kleiner Gebiete
auf lokaler Ebene durch diese eine Vorprüfung des Einzelfalls
i. S. v. § 14b Abs. 4 UVPG vorzunehmen, um die Erforderlichkeit
einer SUP festzustellen. Unabhängig von der Frage, ob eine
SUP-Vorprüfung in der im UVPG vorgesehenen Form zu befürworten
ist, sind die Kriterien, die eine Vorprüfung erforderlich machen,
bereits wegen ihrer mangelnden Bestimmtheit abzulehnen.
Wann eine geringfügige Änderung
eines Plans oder Programms vorliegt, ist im UVPG nicht legaldefiniert.
Eine derartige Regelung verführt daher zu einer Umgehung der
SUP-Pflicht, indem Änderungen pauschal als "geringfügig"
klassifiziert werden.
Auch der Begriff des "kleinen Gebiets
auf lokaler Ebene" ist im Gesetz nicht definiert. Lässt
man die Möglichkeit zu, "kleine" Gebiete von der
obligatorischen SUP-Pflicht auszunehmen, könnten großflächige
Nutzungen durch sukzessiv verabschiedete, aneinander anschließende
Pläne unter Umgehung einer SUP realisiert werden. Dadurch würden
die Bestimmungen über die SUP ins Leere laufen.
IV. SUP-pflichtige Projekte
§ 14b Abs. 1 Nr. 1 UVPG verweist hinsichtlich
einer SUP-Pflicht auf Anlage 3 Nr. 1 UVPG.
Unabhängig von der Position, dass sämtliche
Pläne oder Programme, die Grundlage oder Voraussetzung staatlichen
Handelns sind, grundsätzlich einer SUP unterzogen werden sollten,
sollte zumindest der Katalog der Anlage 3 Nr. 1 UVPG um weitere
Pläne und Programme erweitert werden, so z. B. um
- die unter Anlage 3 Nr. 2 UVPG aufgeführten
Pläne oder Programme,
- Sanierungspläne gemäß
§ 13 Abs. 1 BBodSchG, sofern sie gemäß § 13 Abs. 6
BBodSchG für verbindlich erklärt werden und
- Kompensationspläne gemäß
§ 17 Abs. 3a BImSchG, sofern sie von der zuständigen Behörde
akzeptiert werden.
Pläne und Programme des § 14b Abs. 2
S. 1 UVPG sollten im Falle einer Rahmensetzung für Vorhaben
der Anlage 1 UVP ausnahmslos einer SUP unterzogen werden und keine
Vorprüfung mehr durchlaufen.
V. Die Vorprüfung
Die Feststellung des Vorliegens der SUP-Pflicht
oder von Ausnahmen von der SUP-Pflicht ist in mehreren Fällen
von einer positiven Vorprüfung abhängig. Das Screening
in der vorgesehenen Form ist jedoch abzulehnen.
Dies gilt nicht nur wegen der die Öffentlichkeit
weitgehend ausschließenden Art des Verfahrens, welches keine
Äußerungs- und Einwirkungsmöglichkeit der BürgerInnen
bei der Entscheidungsfindung vorsieht (§ 14a Abs. 1 UVPG), lediglich
eine Zugänglichmachung der Entscheidung nach ihrem Ergehen
(ggfs. unter Bekanntgabe ihrer der wesentlichen Gründe) gemäß
den Bestimmungen des UIG (§ 14a Abs. 2 S. 1 UVPG) [welche sogar
kostenpflichtig sein könnte] beinhaltet und eine isolierte
Anfechtbarkeit der Feststellung ausschließt (§ 14a Abs. 2
S. 2 UVPG).
Denn in inhaltlicher Hinsicht sind die Anforderungen
an die Durchführung der Vorprüfung zu vage gehalten, um
gewährleisten zu können, dass eine SUP in den erforderlichen
Fällen durchgeführt wird. Zentrale Regelung ist dabei
§ 14b UVPG i. V. m. Anlage 4 UVPG, durch die das inhaltliche Vorgehen
bei der Durchführung der Vorprüfung festgelegt wird:
- Gemäß § 14b Abs. 4 S. 1 UVPG
hat die Behörde eine überschlägige Prüfung
des Plans oder Programms hinsichtlich möglicher erheblicher
Umweltauswirkungen vorzunehmen. Es ist unklar, welche Prüfungstiefe
und -dichte bei dieser "überschlägigen Prüfung"
gegeben sein muss. Es ist nicht sichergestellt, dass eine hinreichende
Erforschung des Sachverhalts sowie eine naturwissenschaftliche
Analyse vorgenommen werden und keine willkürliche Einschätzung
seitens der Behörde erfolgt.
- Dieser Mangel wird auch nicht durch die
Kriterien der Anlage 4 UVPG, die "Berücksichtigung"
finden müssen, behoben. Diese sind zu unpräzise, um
eine hinreichende Prüfungstiefe und -dichte zu gewährleisten.
- § 14b Abs. 4 S. 1 UVPG stellt auf "erhebliche"
Umweltauswirkungen des Plans oder Programms ab, die im weiteren
Aufstellungsverfahren nach § 14k Abs. 2 UVPG zu berücksichtigen
wären. Da es an einer Legaldefinition der "Erheblichkeit"
von Umweltauswirkungen fehlt, ist auch die Schwelle, ab der eine
SUP durchzuführen ist, unbestimmt. Aus dem Kontext kann insbesondere
nicht entnommen werden, dass gemäß § 14k Abs. 2 UVPG
zu berücksichtigende Umweltauswirkungen bereits "erheblich"
i. S. d. § 14b Abs. 4 S. 1 UVPG sind.
Dass dieses Defizit der mangelnden Bestimmtheit
zukünftig beseitigt wird, ist nicht ersichtlich. Zwar ermöglicht
§ 24 Nr. 3 UVPG der Bundesregierung, Grundsätze und Verfahren
zur Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3c UVPG im Rahmen des
Erlasses einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift festzulegen. Jedoch
bezieht sich dies lediglich auf potentielle UVP-Projekte. Für
Pläne und Programme ist die Aufstellung von Grundsätzen
und Verfahren für Einzelfallprüfungen (§ 14 b Abs. 4 UVPG)
für die SUP nicht erkennbar.
VI. Öffentlichkeitsbeteiligung
Die SUP sollte in einem umfassend transparenten
Verfahren durchgeführt werden. Diesem Anspruch wird das vorgelegte
Änderungsgesetz nicht gerecht.
So ist eine obligatorische Beteiligung der
Allgemeinheit, von Umweltverbänden, Bürgerinitiativen
oder Betroffenen während des Screenings und Scopings ebenso
wenig vorgesehen wie eine unaufgeforderte Unterrichtung über
das Monitoring.
- Hinsichtlich des Screenings sind gemäß
§ 14b Abs. 4 S. 3 UVPG lediglich die in § 14h UVPG genanten Behörden
bei der Vorprüfung zu beteiligen.
- Beim Scoping können zwar gemäß
§ 14f Abs. 4 S. 3 UVPG Sachverständige und Dritte hinzugezogen
werden. Eine generelle Öffentlichkeitsbeteiligung ist jedoch
nicht vorgesehen.
- Gemäß § 14i Abs. 3 S. 1 UVPG
kann sich lediglich die "betroffene Öffentlichkeit"
zu dem Entwurf des Plans oder Programms sowie dem Umweltbericht
äußern. Der Begriff der "betroffenen Öffentlichkeit"
sollte in § 14i Abs. 3 S. 1 UVPG, § 9 Abs. 1 S. 2 UVPG und § 9
Abs. 3 Nr. 3 UVPG durch den weiter gefassten Begriff der "Öffentlichkeit"
ersetzt werden.
- Um ein möglichst demokratisches Verfahren
zu gewährleisten, sollte § 14i Abs. 3 S. 3 UVPG die Fassung
"Ein Erörterungstermin ist durchzuführen"
erhalten. Zudem sollte klargestellt werden, dass für den
Erörterungstermin die Vorschriften von Teil V Abschnitt 2
VwVfG sinngemäß anzuwenden sind, soweit einschlägige
Fachgesetze der Öffentlichkeit keine weitergehenden Rechte
eröffnen.
- Gemäß § 14m Abs. 4 UVPG sind
die Ergebnisse der Überwachung der Öffentlichkeit nach
den Vorschriften über den Zugang zu Umweltinformationen zugänglich
zu machen. Hier mangelt es an einer regelmäßigen und
unaufgeforderten Unterrichtung der Öffentlichkeit. Mindestens
einmal jährlich sollte bekannt gemacht werden, ob neue Erkenntnisse
aus der Überwachung vorliegen. Die Informationen, die aus
der Überwachung resultieren, sind gegebenenfalls öffentlich
auszulegen.
Da in diesen Abschnitten wesentliche Entscheidungen
hinsichtlich des "Ob" und des "Wie" der SUP
sowie der Überprüfung getroffen werden, beinhaltet das
vorgesehene Verfahren ein demokratisches Defizit, welches aufgrund
der potentiellen Ausklammerung wesentlicher Aspekte und Impulse,
die von außen gegeben werden können, auch zu relevanten
materiellen Defiziten führen kann.
Das vorgesehene Beteiligungsmodell ist daher
als unzureichend abzulehnen und sollte modifiziert werden.
VII. Der materielle Gehalt der SUP
Der materielle Gehalt der SUP bestimmt sich
nach den im Rahmen der SUP gewonnenen Erkenntnissen und erstellten
Dokumenten sowie den sich daraus ergebenden Schlussfolgerungen für
die zu betrachtenden Pläne und Programme.
Zentral sind dabei die Grundsätze für
die Erstellung des Umweltberichts (§ 14g UVPG) sowie für die
Überwachung (§ 14m UVPG). Die Grundsätze für die
Erstellung des Umweltberichts sind in § 14g UVPG nur grob beschrieben,
die Grundsätze für die Überwachung gemäß
§ 14m UVPG sind nicht ersichtlich. Daher bedarf es dringend konkretisierender
Regelungen, um einer lediglich formalen Unterlagenerstellung ohne
inhaltlichen Kern entgegen zu wirken.
Es ist jedoch zu befürchten, dass es
nicht zu einem (zeitnahen) Erlass konkretisierender Verwaltungsvorschriften
kommen wird. So soll die Bundesregierung gemäß § 24 UVPG
zwar ermächtigt werden, Grundsätze für die Erstellung
des Umweltberichts nach § 14g UVPG (§ 24 Nr. 5 UVPG) und Grundsätze
für die Überwachung nach § 14m UVPG (§ 24 Nr. 6 UVPG)
im Wege des Erlasses allgemeiner Verwaltungsvorschriften festzulegen.
Jedoch wurde die Regelung, die die Bundesregierung zum Erlass von
Verwaltungsvorschriften zum UVPG verpflichtete (§ 24 UVPG) zu einer
bloßen "Kann-Regelung" abgeschwächt und dies
in der Begründung des Änderungsgesetzes insbesondere mit
der Zielsetzung der "Deregulierung" und des verstärkten
Einsatzes von "informellen Instrumenten wie Auslegungs- und
Vollzugshinweisen" gerechtfertigt. Damit ist zu befürchten,
dass die SUP keinen relevanten verbindlichen Inhalt erhalten wird
und zu einem stumpfen Instrument des Umweltschutzes werden wird.
Eine derartige Vorgehensweise wird abgelehnt;
konkretisierende Verwaltungsvorschriften sollten zeitnah erlassen
werden. Eine diesbezügliche Selbstverpflichtung der Bundesregierung
ist in § 24 UVPG aufzunehmen.
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